专家视点｜我国土壤环境管理政策进展与展望

专家视点｜我国土壤环境管理政策进展与展望

　　古建筑保护说说,传统文化图片,山西古建保护院土壤是经济社会可持续发展的物质基础，关系人民群众身体健康，关系美丽中国建设，保护好土壤环境是推进生态文明建设和维护国家生态安全的重要内容。本文系统梳理了20世纪80年代以来中国土壤环境管理政策发展历程，并将其划分为土壤环境基础调查、农用地土壤污染治理、土壤污染状况调查和试点示范、土壤污染风险管控四个阶段，提出了当前基于风险管控的土壤环境管理总体思路，以及土壤污染预防和保护、农用地分类管理、建设用地准入管理等主要制度具体要求。立足土壤污染防治实际和生态环境保护新形势、新要求，分析今后一段时期中国土壤环境管理的发展趋势，并从制度标准完善、分级分类分区差异化防控、风险协同管控、技术创新等方面提出完善对策与建议。

　　土壤环境事关农产品质量安全和人居环境健康，是保障人民群众“吃得放心、住得安心”的大事。近年来，中国坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控的总体思路，以管控土壤污染风险为核心，采取一系列有效措施，土壤污染防治取得积极进展：完成全国农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地土壤污染状况调查，初步建成全国土壤环境监测网；颁布《土壤污染防治法》，发布农用地和建设用地土壤污染风险管控标准，出台一系列土壤环境管理规章，基本建立了以风险管控为核心的土壤环境管理框架，深入推进净土保卫战[1-3]。

　　但长期以来经济发展粗放，污染物排放量较高，局部地区土壤污染风险较高。相关调查表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，土壤总的点位超标率为16.1%，其中耕地点位超标率达到19.4%，部分地区土壤污染较重[4]。一些重有色金属矿区周边耕地土壤重金属污染问题突出，影响农用地土壤环境质量的主要污染物是镉等重金属[5,6]。部分学者对全国土壤污染及其健康风险进行评估，局部地区污染严重、污染程度高[7-11]。

　　本文通过对中国土壤污染防治发展历程和管理制度体系的系统回顾，立足深入打好污染防治攻坚战、推进美丽中国建设等新形势新要求，提出中长期土壤污染防治对策建议。

　　20世纪80年代，中国开始关注矿区土壤、污灌和六六六、滴滴涕农药大量使用造成的耕地污染等问题，逐步将土壤污染防治纳入环境保护重点工作，开展了一系列基础调查，出台土壤污染防治相关管理政策，逐步建立了土壤污染风险管控体系。根据土壤污染防治政策研究进展，将中国土壤环境管理发展历程划分为四个阶段（图1）。

　　随着经济社会迅速发展，土壤污染问题越来越受到社会关注，我国1979年颁布的《环境保护法（试行）》最早在立法中涉及保护土壤、防治污染的要求：推广综合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。“六五”“七五”期间，相关部门在国家科技攻关项目支持下开展了农业土壤背景值、全国土壤环境背景值和土壤环境容量等基础研究，编辑出版了《中国土壤元素背景值》和《土壤环境背景值图集》；在此基础上，制订了《土壤环境质量标准》（GB15618—1995），填补了中国土壤环境质量标准的空白。此外，还颁布了《农用污泥中污染物控制标准》（GB4284—1984）、《城镇垃圾农用控制标准》（GB8172—1987）、《农用粉煤灰中污染物控制标准》（GB8173—1987）等农用地土壤污染源防控技术标准。

　　中国人口基数大，耕地面积小，对土壤环境关注的重点是提高土壤肥力、增加粮食产量，因此该阶段土壤污染防治的重点仍然是农用地。《国家环境保护“十五”计划》提出了防止农作物污染、确保农产品安全的土壤污染防治具体措施，例如，开展全国土壤污染调查和污染防治示范，建立农产品安全检测和监管体系；土壤污染防治要求也零散出现在《基本农田保护条例》《固体废物污染环境防治法》《农药管理条例》等相关法规中。针对农产品产地环境质量管理，2001年起，中国环境监测总站组织开展“菜篮子”基地、污水灌溉区和有机食品生产基地土壤环境质量专项调查工作，为农用地土壤污染治理提供了基础支撑。此外，开展了土壤污染防治与修复技术相关技术标准研究，发布实施《工业企业土壤环境质量风险评价基准》（HJ/T25—1999），制定了一批土壤环境监测分析方法，有效提升了中国土壤环境管理水平。

　　该阶段土壤污染防治逐渐成为环境保护工作的重点，相关政策部署相继出台，并开展了一系列土壤污染状况调查、治理试点示范等工作。2008年，原国家环保总局在北京召开第一次全国土壤污染防治工作会议，要求切实解决当前突出的土壤环境问题；同年6月，原环境保护部印发《关于加强土壤污染防治工作的意见》，提出开展农用土壤环境监测评估与安全性划分、全国土壤污染状况调查、土壤修复与综合治理试点示范等具体任务。此后，《重金属污染综合防治“十二五”规划》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》《国家环境保护“十二五”规划》等均对土壤污染防治提出明确要求。2013年，国务院办公厅印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，土壤污染防治工作逐步提上重要议事日程。

　　为掌握全国土壤污染状况，2005—2013年，原环境保护部、原国土资源部联合开展了首次全国土壤污染状况调查，从国家尺度上初步摸清了土壤污染状况。“十二五”期间，开展了土壤环境质量例行监测试点，分别对污染企业周边、基本农田区（粮棉油）、蔬菜基地、集中式饮用水源地和规模化畜禽养殖场周边开展监测。同时，在大中城市周边、重金属污染防治重点区域等开展土壤污染治理与修复试点示范。此外，原环境保护部组织开展了“污染土壤修复与综合治理试点”专项研究，国家“863计划”支持开展了“典型工业污染场地土壤修复关键技术研究与综合示范”，实施了一批土壤污染治理与修复示范项目。

　　2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》，这是中国土壤环境管理领域的纲领性文件，对今后一个时期中国土壤污染防治工作作出了全面部署。2018年，党中央印发《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，将净土保卫战纳入污染防治三大保卫战之一。2020年2月，国家发展改革委印发《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》，将土壤安全纳入美丽中国建设评估指标。

　　根据国内外土壤污染防治经验，中国建立了以风险管控为核心的土壤污染防治体系：出台了《土壤污染防治法》，填补了中国土壤污染防治领域法律空白；出台污染地块、农用地、工矿用地土壤环境管理办法等部门规章，土壤污染责任人认定办法、农用地、建设用地土壤污染风险管控标准，以及建设用地风险管控等系列技术导则，建立了“一法两标三部令”土壤污染防治法规标准体系；完成农用地土壤污染状况详查和重点行业企业用地土壤状况调查，基本掌握全国土壤污染底数；建成覆盖不同地区、不同类型的土壤环境监测网络，基本摸清了耕地污染的现状和空间分布。上述工作有力提升了中国受污染耕地安全利用和建设用地风险管控水平。

　　土壤采取优先保护的投入比例远低于后期风险管控和治理成本，因此中国借鉴发达国家土壤污染防治经验，结合近年来土壤污染防治实践探索，综合考虑现阶段土壤污染现状和社会经济发展实际，不同于大气、水环境质量达标管理的思路，形成以风险管控为核心的土壤环境管理思路，即通过采取源头减量、污染阻断等措施，消除或管控土壤环境风险，降低对周边环境的影响[12]。土壤污染风险管控的要求主要体现在四个方面：“防”，即通过合理空间布局管控、土壤环境准入等措施，预防土壤污染产生；“控”，即通过企业生产过程环境管理、污染物排放控制、提标改造升级、农业面源污染治理等，管控土地利用过程环境风险；“治”，即针对污染的土壤，采取以风险管控为主的措施，例如，农用地农艺调控、替代种植，污染地块禁止人员进入、建设污染阻隔工程等；“管”，即利用环境执法、定期土壤环境监测等管理手段，保障污染防治措施落实，降低土壤环境风险。

　　中国土壤环境管理的目标是保障农产品质量和人居环境安全，基于风险管控的总体思路和要求，现阶段土壤污染防治的三大重点是防控新增污染、管控农用地和建设用地两大地类环境风险，并以《土壤污染防治行动计划》《土壤污染防治法》实施为基础，建立土壤污染防治的基本框架和政策体系（图2）。在防控新增污染方面，建立土壤污染预防和保护制度，重点对工业、农业、生活三大污染源进行管理，做好土壤环境准入、过程监管、地块退役等环节的全过程管理；在农用地管理方面，建立农用地分类管理制度，即根据农用地土壤环境和农产品质量等分类实施土壤环境管理；在建设用地管理方面，建立准入管理制度，开发利用的地块必须符合相应用地土壤环境质量要求，从而推动污染土壤的风险管控和修复，下文也将进行重点介绍。此外，我国还以法律形式规定了土壤污染风险防控实施的保障机制。例如，实行统一的土壤环境监测制度，建立覆盖生态环境、农业农村、自然资源等的全国土壤环境监测体系，并每十年至少组织一次土壤污染状况普查；建立土壤调查和评估制度，对存在环境风险的地块开展土壤污染状况调查和风险评估，并实施后期风险管控和修复等活动；建立省级土壤污染防治基金制度，解决责任主体不清晰的历史遗留污染、专项资金投入模式渠道窄等问题。

　　土壤污染预防和保护通过加强前期土壤环境管理，减少污染物排放，显著降低土壤环境风险和后期治理成本，以最小投入获得最大的环境效益。从地块准入、使用过程、地块退役等环节，形成基于地块全生命周期管理的全过程防控机制：在地块准入环节，提出合理空间布局管控、排放有毒有害物质的重点行业企业开展土壤环境影响评价、符合相应用地土壤环境质量要求的地块方可进行开发利用等预防措施；在地块使用环节，采取土壤和地下水自行监测、土壤污染隐患排查、提标改造、在产企业风险防控、合理使用农药化肥等措施，防止新增污染；在地块退役环节，生产过程终止的重点行业企业用地进入土壤调查评估和风险管控程序，涉及生产设施设备拆除活动的采取防止土壤污染的措施。

　　土壤污染源头防控是综合性的系统工程，还包括农业投入品、畜禽养殖等农业面源污染综合治理，重点保障未污染的耕地、林地、草地和饮用水水源地环境风险。因此，建立了区域尺度的土壤污染源综合防控制度，开展区域土壤污染源解析和监测预警，识别土壤污染的重点区域、重点行业、重点污染源，研判土壤污染变化趋势，作为区域土壤环境保护政策、地块尺度污染源管控策略制定的依据。

　　长期以来，中国农用地土壤环境管理是对照农用地土壤环境质量相关标准进行超标评价，并根据超标倍数划分污染等级，未考虑农产品质量状况[13]。近年来逐渐开展农产品风险和农用地土壤生态风险协同评价，以保护食用农产品质量安全为主要目标，出台了农用地土壤环境质量标准，划出了筛选值和管制值两条标准线。土壤中污染物含量低于筛选值的，对农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境的风险低，一般情况下可以忽略；高于管制值的，食用农产品不符合质量安全标准等农用地土壤污染风险高；土壤污染物含量介于筛选值和管制值之间的，对农产品质量安全、农作物生长或土壤生态环境可能存在风险[14]。

　　根据土壤环境质量和农产品质量情况等，中国建立了农用地分类管理制度，即将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类三个类别，分类实施土壤环境管理。优先保护类农用地土壤环境质量较好，以保护措施为主，例如将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田、严格新建可能造成土壤污染的建设项目。安全利用类农用地存在农产品超标风险，通过采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险。严格管控类农用地难以通过安全利用措施降低污染风险，因此采取划定特定农产品严格管控区域、土壤和农产品协同监测与评价、调整种植结构、退耕还林还草、轮作休耕等风险管控措施。

　　中国逐步建立了涵盖用地准入、污染预防、调查评估、风险管控或修复、效果评估、再开发利用等全过程的建设用地土壤环境监管体系，并建立了建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度[15]（图3）。实施建设用地准入管理，即开发利用的土地必须符合相应用地土壤环境质量要求。经普查详查和监测等表明存在土壤污染风险、用途变更为住宅和公共管理与公共服务用地、土壤污染重点监管单位用途变更或土地使用权变更的地块，需开展土壤污染状况调查；存在污染的进一步开展风险评估。风险评估结果表明需要实施风险管控、修复的地块，纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，结合土地利用规划，采取相应的风险管控和修复措施，并开展效果评估及后期环境管理。

　　建设用地风险管控措施包括提出划定隔离区域的建议、土壤及地下水污染状况监测等，修复技术包括固化稳定化、热脱附、水泥窑协同处置等，通常情况下需同时采取多种管控措施。为保障建设用地调查和修复报告质量，建立了相关报告分级评审制度，分别由地市级、省级生态环境主管部门会同自然资源主管部门，组织对土壤污染状况调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告等进行评审。建立土壤污染责任人认定制度，由土壤污染责任人实施土壤污染风险管控和修复；土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人实施风险管控和修复。

　　中国虽然初步建立了基于风险管控的土壤环境管理制度体系，但是由于土壤污染防治起步较晚、基础薄弱，土壤污染防治制度体系、协同监管机制、风险管控技术体系、多元投入机制等仍不健全[16]。在实现2035年美丽中国建设目标愿景下，土壤环境管理将逐步从管控风险向促进土壤生态系统改善和可持续利用转变，不断推动依法治土、科学治土、系统治土，提高管控措施的针对性和有效性，逐步保障土壤健康。

　　中国从国家层面初步建立了基于不同地类的土壤污染风险分级分类的差异化防控制度，但是土壤污染具有明显的区域特征，“一刀切”的管理模式难以适应不同区域管控要求。因此，今后土壤环境管理的重点是提高土壤环境管理措施的可操作性、科学性和有效性。例如，对于当前污染问题突出、社会广泛关注的有色金属矿区，与再开发利用的建设用地管控思路存在不同，前者主要以防控污染扩散为主，后者重点关注使用过程环境风险，因此需根据地块用途因地制宜设计管控技术体系。另外，土壤污染风险管控一般不能彻底消除环境风险，分类识别、长效监管也是推动管控措施有效落实的重要手段。

　　当前，中国已完成了土壤污染状况详查，基本查明了农用地和建设用地土壤环境风险，为实施精细化管理奠定了基础。下一步需从分区管理制度设计、标准规范体系、管控措施适宜性评价等方面完善管理体系，依据区域、行业、污染物、种植结构等，不断完善风险分级分类分区管理相关技术体系。例如，实施建设用地高中低风险分级管理、高背景值区土壤安全利用等，提高管控措施的针对性和有效性[17]。

　　近年来，在国家法规政策支持下，中国实施了一批历史遗留土壤污染治理工程。但是土壤污染治理成本高、见效慢、周期长，结合国内外工作实践，将预防为主、保护优先作为土壤污染防治的基本原则之一，通过前期管理代替后期治理。“以管代治”就是通过“谁污染谁治理”、污染物达标排放、总量控制等法律约束，引导企业加强内部环境管理，采取污染物减排、生产设施改造升级、污染防治设施建设、完善日常环境管理等措施，降低后端土壤污染治理的风险。推动“以管代治”，依法治土是基本前提，法律作为土壤污染防治的底线和基本要求，倒逼企业主动承担起污染治理的社会责任，防止因土壤污染威胁生态环境安全。同时，政府对土壤污染防治工作负总责，通过日常执法检查、生态环境保护督察等对工矿企业责任落实情况进行监管。

　　一方面，土壤是大气、水、固体废物等污染物的最终受体，大气沉降、地表水、工业固体废物堆存、重点污染源周边地下水等中污染物可通过淋溶、渗漏等进入土壤。另一方面，污染土壤也是重要的污染源，会通过大气降水或灌溉水的入渗淋滤下污染地下水。土壤环境管理涉及多要素、多部门，通过大数据研判、系统管控制度设计、污染综合防控是土壤环境管理的发展趋势，也是有效提升土壤环境监管效益和能力的重要手段。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》也提出建立地上地下、陆海统筹的生态环境治理制度，实施水土环境风险协同防控。因此，土壤环境管理要突出系统协同的思想，强化地上地下协同防控，既要管控好水、大气、固体废物等土壤污染的源，又要管控好土壤这个污染源，防止地下水、地表水等污染。

　　绿色可持续修复的概念是指以安全、及时的方式消除和/或控制不可接受风险，同时最优化修复的环境、社会和经济价值。发达国家从最早的以严格标准值和完全处理处置为修复目标，到基于风险的治理修复和管控策略，已逐步建立起了一套相对完善的管理制度、评价方法和决策工具，并开展了大量的绿色可持续修复实践[18]，例如美国发布《超级基金绿色修复战略》，推动形成绿色修复技术评估框架及标准导则。当前中国环境管理的要求不断加强，通过技术创新管控污染土壤风险、降低修复成本、提升环境效益是土壤污染风险管控的必然要求，也是中国污染土壤修复技术的发展趋势[19]。

　　依托国家重点研发计划等科研专项，中国也开展了污染场地绿色修复技术方法研究探索。2020年4月，中国环境保护产业协会发布《污染地块绿色可持续修复通则》，规定了污染地块绿色可持续修复的原则、评价方法、实施内容和技术要求。今后需进一步完善土壤污染绿色可持续修复的管理框架和技术体系，构建绿色可持续修复与管理制度体系。

　　土壤污染防治制度体系不完善仍是中国土壤污染防治的薄弱环节，因此，应将全面构建可持续管理体系、法规标准规范体系和技术体系作为土壤污染防治工作的重要基础性工作，精细化指导土壤污染防治措施落实。首先要构建土壤可持续健康管理、土壤污染协同防控、土壤污染分区分级等管理政策，进一步完善土壤污染责任人认定、土壤污染防治基金等制度体系，不断优化土壤风险管控目标要求和中长期管控路径。其次，分行业、分区域完善土壤环境质量标准、土壤污染控制等相关标准和技术规范，健全高背景值区识别及安全利用、土壤污染修复工程、土壤污染风险管控与修复效果评估、后期管理、资源化利用等技术标准[20]，夯实土壤环境管理基础支撑。

　　根据区域土壤环境风险、经济社会条件等，因地制宜推动土壤污染分级分类分区差异化防控，识别土壤污染防治的优先管控区域、行业和污染物[21,22]。针对重点行业企业用地，根据企业风险筛查、初步采样调查等结果，构建高、中、低风险分级相关技术和管理体系，分别推动在产和关闭搬迁企业地块分级管控。针对农用地，在土壤环境质量类别划分的基础上，优化调整保护和安全利用措施，分类制定管控方案。针对识别的高背景值区、受污染耕地集中区、高风险建设用地集中连片区域、有色金属矿区等典型区域，开展区域尺度土壤污染风险评估，分区制定土壤污染风险管控措施。开展国家、省、市、县级土壤污染风险管控策略研究，提高措施的针对性和有效性。

　　土壤污染风险协同管控既包括生态环境、农业农村、自然资源等相关部门管理政策的联动，也包括水、气、土等要素的系统治理。随着大数据、遥感等新技术的应用，为推动传统的土壤环境治理由单一要素向多领域协同转变提供数据基础。因此，要加强大数据等技术的科学决策、精细管理、精准服务，集成土壤环境质量、土壤理化性质、土地利用方式、农业投入品使用、农产品质量等多源数据，改进土壤环境管理手段，提升多部门综合决策能力。建立基于全生命周期的建设用地“防、控、治、管”四位一体风险管控体系，系统推动重点行业风险管理水平[23]。开展土壤环境风险监测预警，健全国家土壤环境质量监测网络，完善土壤污染预警制度体系、技术体系、风险评估指标体系，推进土壤和地下水、大气沉降、地表径流等的协同防治。

　　加强土壤污染风险全过程管控模式和末端治理技术创新，通过原辅材料优化、防渗漏改造、污染排放监管、农业投入品减量等形式，健全以综合防控和污染治理为主的环境管理体系，加强区域土壤污染风险监测评估，降低污染风险。加强污染场地土壤生态风险评估和修复，开展概念模型、污染物反应运移模型、复合污染生态毒理学机制、生态修复技术等研究，构建适合中国国情的绿色可持续修复的管理框架和政策体系，协同运用工程和制度控制手段防控污染风险[24,25]。加强土壤污染风险管控和修复技术创新，开展土壤污染效应与生态健康风险管控、污染物多尺度效应及转化技术方法等研究，研发低碳、适用、成本低的修复技术、装备和综合防控策略。